《楚雄市恢复植被和林业生产条件及树木补种标准实施办法（试行）》解读

一、出台背景

1. 政策文件依据

《中华人民共和国森林法》第八十一条第二款规定：“恢复植被和林业生产条件、树木补种的标准，由省级以上人民政府林业主管部门制定。”2020年10月，国家林业和草原局印发《关于制定恢复植被和林业生产条件、树木补种标准的指导意见》（林办发〔2020〕94号），要求各省结合实际制定具体标准，明确恢复植被和林业生产条件应以恢复林地土壤、恢复原有植被为主要目标，实行原地、同面积、等质量恢复。2022年1月，云南省施行《云南省恢复植被和林业生产条件及树木补种标准的实施意见（试行）》（云林规〔2021〕6号）中明确“恢复植被和林业生产条件、树木补种的代履行费用，由各县（市、区）根据工作实际，采用成本法或参照法计算。”同时本办法制定参照《云南省林业和草原行政处罚和行政强制裁量权基准》（2023年版）相关标准。上述政策文件共同构成本《实施办法》的直接制定依据。

2. 制定目的与意义

由于相关细化标准楚雄市目前未能及时出台，给林草行政执法和生态修复监督带来监管风险。长期以来，林业行政执法实践中面临恢复植被和林业生产条件、补种树木缺乏统一可操作标准的困境：一是“恢复成什么样”缺乏量化指标，基层执法难以把握尺度；二是“需要多少钱”缺乏测算依据，行政处罚和代履行费用难以合理确定；三是不同区域、不同执法主体之间标准不一，影响执法的公平性和权威性。本办法的出台，旨在将法律原则性规定转化为可操作、可量化的具体标准，为全市林业行政执法提供统一遵循，既保障行政相对人合法权益，也推动恢复植被和林业生产条件的监督工作落到实处。

二、相关内容

1. 适用范围

本《实施办法》从义务来源和适用情形两个维度明确了适用范围。

从义务来源看，适用于三类情形：一是行政相对人履行《中华人民共和国森林法》第三十八条第二款规定的义务（临时使用林地期满后恢复植被和林业生产条件）；二是履行林业和草原主管部门依据《中华人民共和国森林法》第七十三条、第七十四条、第七十六条等作出的行政处罚决定所确定的义务；三是林业主管部门依据《中华人民共和国森林法》第八十一条第二款实施的代履行行为。

从具体适用情形看，涵盖了八种常见违法类型：临时使用林地期满后一年内未恢复；擅自改变林地用途；在临时用地上修建永久性建筑物；违法进行开垦等活动造成林地、林木毁坏；违法在幼林地砍柴、毁苗、放牧造成林木毁坏；盗伐、滥伐林木；造成森林火灾尚不构成犯罪以及拒不恢复植被和林业生产条件或补种义务等。

2. 技术标准

技术标准分为恢复植被、补种树木和恢复林业生产条件两个方面。

恢复植被和补种树木方面，坚持适地适树原则，优先选用乡土乔木树种，鼓励营造混交林和阔叶林。造林初植密度应符合《造林技术规程》（GB/T15766）要求；未列入技术规程的由市林草局结合实施情况确定。质量验收标准为：种植一年后成活率不低于85%，种植三年后保存率达80%以上。若原地无法恢复的，经市级林草主管部门批准可在异地补种。

恢复林业生产条件方面，一般需经过覆盖物清理、地面平整、表土覆盖等工序，有构筑物及地基等硬化层的需彻底清除后再覆土。恢复后地表应平整、覆土厚度不小于损毁前土层厚度，易滑坡塌陷区域须有防止水土流失的措施。

3. 恢复和补种期限

恢复和补种期限由林草主管部门在法律文书中明确，最长不得超过一年。其中，临时占用林地期满后，应在半年内完成恢复现场；其他情形综合考虑作业量、作业条件、造林季节等因素，可在作出行政处罚决定的当年或次年内完成。临时用地依法办理延续使用手续的，期限顺延。

4. 履行方式

履行方式分为两种：

（1）行政相对人自行履行：在恢复期限内自行恢复并达到标准，费用自行承担。

（2）代为履行：当事人拒不履行的，由林业主管部门依照《中华人民共和国行政强制法》组织代履行，费用按成本核定及本《实施办法》第五条费用标准执行，由行政相对人承担。

这一制度设计既给予违法者自行整改的机会，也为拒不履行义务的情形提供了强制执行路径。

5. 费用标准

费用标准采用成本法测算，区分不同毁坏程度和立地条件，分类确定。

恢复林业生产条件费用分为四档：轻微毁坏（如开垦种植，现地已具备林业生产条件）不产生费用；轻度毁坏（如施工压占，地表土保存完好）按667元/亩（折合1元/㎡）计算；中度毁坏（如硬化、建房，地表土受到损毁）按4000元/亩计算（折合6元/㎡）；重度毁坏（如采石采矿，地貌发生改变）按12000元/亩计算（折合18元/㎡）。

恢复植被费用根据立地条件和树种差异，在1334～2668元/亩（折合2～4元/㎡）区间内确定。

综合费用则根据毁坏程度合并计算，从轻微毁坏的1334～2668元/亩（折合2～4元/㎡）到重度毁坏的13334～14668元/亩（折合20～22元/㎡）不等。

树木补种费用因立地条件和树种差异较大，执法中可由行政相对人书面申请，委托具备资质的第三方机构测算确定，相关鉴定评估费用由行政相对人承担。

三、需要说明的几个问题

一是本《实施办法》为试行文件，实施期间如国家或省出台新标准，按上级政策执行。

二是之前本市有关规定与本《实施办法》不一致的，以本《实施办法》为准。

三是有国家标准的按国家标准执行，无国家标准的参照行业标准、地方标准执行。

四是费用标准测算周期为三年，期满后根据市场价格变化及时调整公布。

楚雄市林业和草原局

2024年8月5日